我國行業(yè)自律管理體制中存在問題及改革建議

　　自2002年11月財政部下發(fā)《關(guān)于終止委托中國注冊會計師協(xié)會行使的行政管理職能的通知》（財辦發(fā)「2002」136號文件），明確批準(zhǔn)設(shè)立會計師事務(wù)所的職能、對注冊會計師和會計師事務(wù)所的行政監(jiān)督檢查和行政處罰職能由財政部門行使以來，加強(qiáng)行業(yè)自律管理體制建設(shè)便成為我國注冊會計師行業(yè)面臨的緊迫課題。為此，中國注冊會計師協(xié)會于2003年6月下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)行業(yè)自律管理體制建設(shè)的指導(dǎo)意見》。經(jīng)過多年的努力，雖然我們在行業(yè)自律體制建設(shè)方面取得了長足的進(jìn)步，但與行業(yè)發(fā)展及黨的十六屆三中全會提出的“按市場化原則規(guī)范和發(fā)展各類行業(yè)協(xié)會、商會等自律組織”的要求相比還存在差距。2004年11 月，財政部部長金人慶同志在中國注冊會計師協(xié)會第四次會員代表大會的講話中再次提出“力爭用五年左右的時間，基本建立起一種符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律和我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的行業(yè)管理體制�！�…”下面筆者擬在分析我國行業(yè)自律管理體制存在問題的基礎(chǔ)上，提出改革完善的建議。

　　一、我國行業(yè)自律管理體制存在的問題

　�。ㄒ唬┳�冊會計師協(xié)會與財政部門的關(guān)系沒有理順，缺乏自律管理的基礎(chǔ)所謂自律，《高級漢語大詞典》的解釋為“遵循法律、自我約束”。對于注冊會計師行業(yè)而言，所謂行業(yè)自律管理應(yīng)理解為業(yè)內(nèi)人士通過一定的組織、機(jī)制進(jìn)行自我管理、約束，從而達(dá)到行業(yè)利益與社會公眾利益協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。國外注冊會計師行業(yè)自律管理的實(shí)現(xiàn)一般為注冊會計師自下而上自發(fā)成立協(xié)會，通過建立理事會、委員會等一系列組織及機(jī)制，形成相關(guān)的決策、約定、制度、標(biāo)準(zhǔn)要求全行業(yè)遵守，達(dá)到維護(hù)行業(yè)合法權(quán)益、行業(yè)充分發(fā)展的目的。但在我國，各級注冊會計師協(xié)會是根據(jù)政府的行政命令成立的，雖然也設(shè)有會員代表大會、理事會、常務(wù)理事會等決策機(jī)構(gòu)，但基本上形同虛設(shè)，實(shí)際情況是秘書處的職能由政府部門規(guī)定、人員主要來自財政部門的任命，各級財政部門將協(xié)會秘書處作為事業(yè)單位來管理，成為政府部門貫徹其管理意圖的機(jī)構(gòu)。這樣的管理模式在行業(yè)發(fā)展初期、尤其是事務(wù)所脫鉤改制之前是適宜的。但隨著廣大會員自律意識的增強(qiáng)，其通過理事會（常務(wù)理事會）、會員代表大會等渠道發(fā)表意見、對行業(yè)管理施加影響的意愿高漲。根據(jù)《中國注冊會計師協(xié)會章程》的規(guī)定，理事會的職權(quán)包括“聘任本會常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員”、“審議本會常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)職能部門的設(shè)置”、“審議、批準(zhǔn)本會常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)的年度工作報告”、“審議、批準(zhǔn)本會的年度會費(fèi)收支報告”等。而上述領(lǐng)域也恰恰是財政部門要行使職權(quán)的領(lǐng)域。當(dāng)理事會真正開始行使職權(quán)時，則協(xié)會秘書處出現(xiàn)了由財政部門和理事會雙重領(lǐng)導(dǎo)的局面。當(dāng)財政部門的意見與理事會的意見不一致時，矛盾便產(chǎn)生了。由于財政部門對秘書處的行政約束在效力上遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于理事會對秘書處的民主監(jiān)督，顯而易見秘書處更重視財政部門的領(lǐng)導(dǎo)，從而造成理事會對秘書處約束的軟化，秘書處便有不執(zhí)行理事會決議的可能，那么行業(yè)自律管理也無從實(shí)現(xiàn)。由此可見，協(xié)會秘書處與財政部門目前這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系已阻礙了行業(yè)自律管理體制的完善，如果不理順，則行業(yè)自律管理的基礎(chǔ)不存在。

　�。ǘ�）相關(guān)的法律法規(guī)不完善，缺乏自律管理的手段及依據(jù)

　　要實(shí)現(xiàn)“自我約束”，必須要有約束的手段。其中重要的一條便是對不守約、不遵守法律法規(guī)者的懲戒。但從目前來看，我國注冊會計師協(xié)會在實(shí)現(xiàn)自我約束方面存在下列問題：

　　1、缺乏懲戒手段。在西方國家，注冊會計師協(xié)會對注冊會計師的自律懲戒手段一般包括警告、暫停執(zhí)業(yè)資格及取消執(zhí)業(yè)資格等方式。但在我國，上述處罰手段均屬于行政處罰手段，注冊會計師協(xié)會無權(quán)實(shí)施。目前各地注協(xié)所采用的自律性懲戒手段主要有強(qiáng)制培訓(xùn)、談話提醒、公開譴責(zé)、通報批評、限期整改等，懲戒力度不夠，不足以樹立協(xié)會權(quán)威。

　　2、缺乏懲戒依據(jù)。對注冊會計師進(jìn)行行政處罰，可以依據(jù)《違法注冊會計師法處罰暫行辦法》。但目前行業(yè)自律性懲戒尚沒有系統(tǒng)的處罰條例，導(dǎo)致懲戒依據(jù)不足，懲戒程序、救濟(jì)途徑都沒有相關(guān)依據(jù)，易導(dǎo)致不規(guī)范行為的發(fā)生。

　　3、缺乏懲戒所需要的組織。從國外的情況來看，注冊會計師協(xié)會實(shí)施自律性懲戒需要有一定的組織機(jī)構(gòu)做保證。如美國注冊會計師協(xié)會職業(yè)道德管理部負(fù)責(zé)《職業(yè)行為準(zhǔn)則》的落實(shí)，對違反該準(zhǔn)則的注冊會計師進(jìn)行調(diào)查。對嚴(yán)重違反職業(yè)行為準(zhǔn)則的會員，通常由審判委員會做出處罰。法國不管是地區(qū)協(xié)會還是國家協(xié)會都設(shè)有紀(jì)律法庭，對違法違規(guī)注冊會計師和注冊審計師進(jìn)行紀(jì)律懲處。被懲處人可以就懲處決定進(jìn)行上訴。地方協(xié)會做出的懲處決定，可以上訴國家協(xié)會的紀(jì)律法庭。但目前中國注冊會計師協(xié)會尚沒有建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，各地協(xié)會設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)的也為數(shù)不多。

　�。ㄈ�）部分會員自律意識不強(qiáng)，一些地方協(xié)會以會員代表大會、理事會和專門委員會為主體的治理結(jié)構(gòu)不完善

　　要實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律管理，離不開廣大會員的廣泛參與。但目前相當(dāng)一部分會員對行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r漠不關(guān)心，對參與行業(yè)管理不積極。如部分地方協(xié)會在召開理事會的時候，許多人竟不清楚自己是否是理事，而有的理事更是大小會議不見影蹤。與會員自律意識不強(qiáng)相對應(yīng)的即是理事會的決策和監(jiān)督作用沒有充分發(fā)揮。同時，各級協(xié)會在專門委員會的建設(shè)方面也很不完善，沒有充分發(fā)揮業(yè)內(nèi)專家的作用，從另一方面來說也減少了會員參與行業(yè)管理的渠道。

　　二、完善我國注冊會計師行業(yè)自律管理體制的建議

　�。ㄒ唬├眄槄f(xié)會與財政部門的關(guān)系

　　我國注冊會計師協(xié)會由政府部門成立是特定歷史時期的產(chǎn)物，是與計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特點(diǎn)相適應(yīng)的，該模式在我國注冊會計師行業(yè)發(fā)展初期也確實(shí)起到了重要的扶持作用。但隨著行業(yè)的發(fā)展壯大及社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，該模式已與行業(yè)自律管理的要求相矛盾。根據(jù)十六屆三中提出的“按市場化原則規(guī)范和發(fā)展行業(yè)性自律組織”的發(fā)展方向，筆者認(rèn)為理順協(xié)會與財政部門的關(guān)系有兩個方案可以選擇：

　　方案一：在保持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，逐步理順財政部門、理事會（常務(wù)理事會）對秘書處的管理權(quán)限。如實(shí)行管人和管事相分離，財政部門可以管人，負(fù)責(zé)秘書處的人事任免及管理；對于自收自支、支出主要來源于會費(fèi)的協(xié)會，財政部門不應(yīng)再管理秘書處的財務(wù)收支，而應(yīng)由理事會（常務(wù)理事會）根據(jù)一定的財務(wù)決策、監(jiān)督制度來審查秘書處的財務(wù)收支；對于涉及行業(yè)發(fā)展、協(xié)會建設(shè)的重大事項，應(yīng)由理事會（常務(wù)理事會）、會員代表大會等決策，財政部門不再參與。從我國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)及民主建設(shè)的進(jìn)程來看，該模式比較符合我國國情，將在一定階段長期存在。

　　方案二：秘書處與財政部門脫鉤，完全接受理事會（常務(wù)理事會）、會員代表大會的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)會按照市場化原則運(yùn)作。秘書處與財政部門脫鉤可以說是我國市場經(jīng)濟(jì)和注冊會計師行業(yè)發(fā)展到一定階段，還協(xié)會“民間性”的本來面目的必然選擇。但同時我們還應(yīng)看到，秘書處與財政部門能否實(shí)現(xiàn)脫鉤，還取決于我國事業(yè)單位改革的進(jìn)程、《注冊會計師法》的修訂、協(xié)會組織建設(shè)的成熟度、協(xié)會在行業(yè)內(nèi)的權(quán)威性和會員的擁護(hù)度等諸多因素，必須穩(wěn)妥實(shí)施。

　�。ǘ�）明確與財政部門的處罰分工，建立健全行業(yè)自律懲戒體系

　　1、與財政部門進(jìn)一步協(xié)商，明確雙方的處罰領(lǐng)域。鑒于職能劃轉(zhuǎn)以后財政部門負(fù)責(zé)批準(zhǔn)設(shè)立會計師事務(wù)所，對注冊會計師進(jìn)行注冊的職能仍由協(xié)會行使，因此建議二者在處罰方面進(jìn)行分工，即財政部門負(fù)責(zé)對會計師事務(wù)所的處罰，協(xié)會負(fù)責(zé)對注冊會計師的處罰。根據(jù)《注冊會計師法》的規(guī)定，“參加注冊會計師全國統(tǒng)一考試成績合格，并從事審計業(yè)務(wù)工作二年以上的，可以向省、自治區(qū)、直轄市注冊會計師協(xié)會申請注冊。”（第九條）、“準(zhǔn)予注冊的申請人，由注冊會計師協(xié)會發(fā)給國務(wù)院財政部門統(tǒng)一制定的注冊會計師證書。”同時，《注冊會計師法》第十三條規(guī)定了“注冊后有下列情形之一的，由準(zhǔn)予注冊的注冊會計師協(xié)會撤銷注冊，收回注冊會計師證書。”可見，協(xié)會是注冊會計師證書的授予部門，協(xié)會對注冊會計師的資格管理可以理解為會員資格注冊管理而不是行政審批管理，因此，由協(xié)會履行撤銷注冊的職能符合邏輯，也符合法律規(guī)定。

　　2、制定行業(yè)自律處罰條例。處罰條例應(yīng)對下列三個層次的違法違規(guī)行為進(jìn)行處罰：第一個層次是違反法律的行為，如觸犯《刑法》、違反《注冊會計師法》；第二個層次是違反有關(guān)政府部門頒布的部門規(guī)章的行為，主體是獨(dú)立審計準(zhǔn)則。這也可以說是中國的特色，我國各批獨(dú)立審計準(zhǔn)則除第二批和《中國注冊會計師職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》等三個基本準(zhǔn)則外，各批準(zhǔn)則均以財政部的名義下發(fā)，這就使我國的獨(dú)立審計準(zhǔn)則有了部門規(guī)章的性質(zhì)，而不是行業(yè)自律條款。第三個層次是違反協(xié)會章程及其他行業(yè)自律規(guī)定的行為。處罰條例應(yīng)規(guī)定對上述違反行為給予何等處罰，同時規(guī)定處罰程序及救濟(jì)措施。

　　3、健全組織。建議中注協(xié)和各地注協(xié)建立鑒定委員會（或類似委員會）履行對違法違規(guī)行為的性質(zhì)進(jìn)行鑒定的職能，建立懲戒委員會對違法違規(guī)行為進(jìn)行處罰。在處罰時應(yīng)允許被處罰人聽證并進(jìn)行抗辯。被處罰人對處罰結(jié)果不服的可向?qū)��?yīng)財政部門或中注協(xié)申請復(fù)議，或提請行政訴訟。

　　（三）提高會員的自律意識

　　提高會員的自律意識應(yīng)從兩方面做起。首先，從協(xié)會的角度來說，應(yīng)為會員提供表達(dá)意見、參與行業(yè)事務(wù)管理的通暢渠道，在行業(yè)管理中充分發(fā)揚(yáng)民主，尊重會員意見，并保證理事會、常務(wù)理事會、會員代表大會決策的權(quán)威性。渠道通暢、意見受到尊重、享有民主權(quán)力是激發(fā)會員自律意識的基本保證。其次，對于會員來說，應(yīng)從維護(hù)行業(yè)整體利益、促進(jìn)行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的高度，積極參與行業(yè)事務(wù)管理，自覺遵守各項行業(yè)約定、履行會員義務(wù)，推動行業(yè)自律管理體制不斷完善、注冊會計師行業(yè)不斷發(fā)展壯大。